一、 概念及發(fā)展歷程
根據(jù)2015年11月財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）中對(duì)政府投資基金的定義，政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。總體而言，“政府產(chǎn)業(yè)投資基金”、“政府引導(dǎo)基金”等都屬于政府投資基金的范疇。
在《辦法》出臺(tái)之前，我們更多接觸的是“產(chǎn)業(yè)投資基金”、“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”等，從現(xiàn)在往回看，政府投資基金其實(shí)是“產(chǎn)業(yè)投資基金”、“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”等發(fā)展二十多年的產(chǎn)物，以下簡(jiǎn)單回顧一下它的發(fā)展歷程：
（一） 探索起步階段
20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開(kāi)始由政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資和創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，之后的十多年，地方政府開(kāi)始引入國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的產(chǎn)業(yè)投資政策。1995年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委借鑒國(guó)際“創(chuàng)業(yè)投資基金”的運(yùn)作機(jī)制，結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)情，將主要以非公開(kāi)流通的股權(quán)投資方式直接投資于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的一種集合投資制度定義為“產(chǎn)業(yè)投資基金”。
（二）逐步試點(diǎn)階段
2002年至2008年期間是一個(gè)試點(diǎn)階段，2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》第二十二條明確規(guī)定：國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展。2006年，由國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《產(chǎn)業(yè)投資基金試點(diǎn)管理辦法》中首次對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金給出了明確的定義，產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過(guò)向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。2007年，財(cái)政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，第二條規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。
事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)投資基金最初在中國(guó)的發(fā)展基本上都有政府資金作為有限合伙人（LP），引導(dǎo)其他各類社會(huì)資本進(jìn)行合作。
（三）規(guī)范化運(yùn)作階段
2008年至2010年是一個(gè)規(guī)范化運(yùn)作階段，2008年10月，由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確了引導(dǎo)基金的性質(zhì)和宗旨：引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。引導(dǎo)基金的宗旨是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足。
隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進(jìn)入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。
（四）全面發(fā)展階段
2011年至2014年是創(chuàng)業(yè)投資基金全面發(fā)展的階段，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，2011年出臺(tái)的《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，第七條明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。
（五）極速增長(zhǎng)階段
從2014年至今，政府引導(dǎo)基金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府的引導(dǎo)作用明顯增強(qiáng)，運(yùn)作模式日趨完善；而2015年對(duì)政府投資基金來(lái)說(shuō)是一個(gè)不一樣的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因?yàn)閺?/span>2015年頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》開(kāi)始，政府引導(dǎo)基金已悄然“更名”為政府投資基金。之所以會(huì)發(fā)生這樣的變化，是因?yàn)檎龑?dǎo)基金的投資范圍在向創(chuàng)業(yè)投資之外不斷擴(kuò)展。
二、基金發(fā)起主體
從發(fā)起基金的主體看，必須是政府發(fā)起的，且法律對(duì)政府層級(jí)沒(méi)有限制，從中央政府到市縣級(jí)政府均可設(shè)立政府投資基金。各級(jí)政府基金如有需要還可以互相投資，不限于上級(jí)政府設(shè)立的基金投資下級(jí)政府設(shè)立的基金。
三、基金資金來(lái)源
政府投資基金可以政府獨(dú)資，也可以與社會(huì)資本合資。由于政府出資受財(cái)政預(yù)算限制，政府獨(dú)資的資金有限，通常無(wú)法滿足基金對(duì)資金的需求，且對(duì)政府而言面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，故大部分政府投資基金是政府部分出資、與社會(huì)資本共同出資建立。財(cái)政部門可以通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排資金。相關(guān)資金必須由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算。
四、基金的設(shè)立及組織形式
政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門或財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)；各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。設(shè)立政府投資基金，可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式。
三種組織形式的比較，如下圖：
（一）公司型基金：公司型基金是依公司法成立，通過(guò)發(fā)行基金股份將集中起來(lái)的資金進(jìn)行廣泛投資。基金公司資產(chǎn)為投資者所有，選舉董事會(huì)，由董事會(huì)組建或選聘基金管理公司，基金管理公司負(fù)責(zé)管理基金業(yè)務(wù)。大多數(shù)公司型投資基金的財(cái)產(chǎn)也要委托第三方保管。
（二）契約型基金：契約型也即信托型基金，是指依據(jù)信托契約，通過(guò)發(fā)行受益憑證而組建的投資基金。這類基金通常由基金管理人、基金托管人和基金投資人三方共同訂立一個(gè)信托投資契約。基金管理人是基金的發(fā)起人，通過(guò)發(fā)行受益憑證將資金籌集起來(lái)組成信托財(cái)產(chǎn)，并根據(jù)信托契約進(jìn)行投資；基金保管人依據(jù)信托契約負(fù)責(zé)保管信托財(cái)產(chǎn)；基金投資人即受益憑證的持有人，根據(jù)信托契約分享投資成果。
（三）有限合伙型基金：有限合伙企業(yè)由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人，負(fù)責(zé)日常管理和合伙企業(yè)的投資，出資很少（通常為1%），但對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任；有限合伙人（主要是機(jī)構(gòu)投資者），是投資基金的主要提供者，不參與合伙企業(yè)的日常管理，故以投入的資金為限對(duì)基金的虧損與債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任?；鸶鞣絽⑴c者通過(guò)合伙協(xié)議可以規(guī)定基金的經(jīng)營(yíng)年限、投資承諾的分階段履行以及實(shí)行強(qiáng)制分配政策等。
五、投資領(lǐng)域
《辦法》對(duì)政府投資基金的投資領(lǐng)域做了明確要求，主要引導(dǎo)社會(huì)資本投資社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，可以歸納為四類：
（一）支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。為了加快有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)。
（二）支持中小企業(yè)發(fā)展。為了體現(xiàn)國(guó)家宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃意圖，扶持中型、小型、微型企業(yè)發(fā)展，改善企業(yè)服務(wù)環(huán)境和融資環(huán)境，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。
（三）支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展。為了落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，扶持重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)社會(huì)資本增加投入，有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入大、風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和重大發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。
（四）支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。為改革公共服務(wù)供給機(jī)制，創(chuàng)新公共設(shè)施投融資模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，加快推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。
同時(shí)，《辦法》對(duì)政府投資基金在運(yùn)作中禁止從事的金融業(yè)務(wù)也做了明確列舉，如下：
1.從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)；
2.投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品；
3.向任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)（經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈(zèng)除外）
4.吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；
5.進(jìn)行承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的對(duì)外投資；
6.發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金；
7.其他國(guó)家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務(wù)。
六、運(yùn)作方式及模式
政府投資基金采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，政府部門不直接參與投資基金的日常經(jīng)營(yíng)管理和投資決策。各出資方按照“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式。
目前，我國(guó)政府投資基金中的引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。
參股：參股也稱階段參股，從實(shí)踐來(lái)看，參股是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金作為母基金向子基金或具體企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，該方式主要目的是通過(guò)發(fā)起設(shè)立新的子基金引導(dǎo)社會(huì)資本（尤其是產(chǎn)業(yè)資本）參與投資。在此過(guò)程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。母基金基金參股子基金以參股不控股為原則，認(rèn)購(gòu)比例一般不超過(guò)20%-30%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過(guò)發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金（即子基金）引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。
跟進(jìn)投資：即當(dāng)其他產(chǎn)業(yè)投資基金投資早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)或政府重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)企業(yè)時(shí)，政府投資基金可按適當(dāng)比例向該目標(biāo)企業(yè)投資，該比例一般不超過(guò)機(jī)構(gòu)投資額的30%-50%，或投資總規(guī)模不超過(guò)300-500萬(wàn)元。政府投資基金投資形成的股權(quán)與共同投資機(jī)構(gòu)享有同等權(quán)益，并委托共同投資的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，按投資收益一定比例向投資機(jī)構(gòu)支付管理費(fèi)和效益獎(jiǎng)勵(lì)。跟進(jìn)投資也是政府引導(dǎo)基金普遍采用的模式之一，為了防止這種投資方式被濫用，多數(shù)引導(dǎo)基金管理辦法對(duì)跟進(jìn)投資的條件作出了嚴(yán)格限制，要求引導(dǎo)基金不得以“跟進(jìn)投資”之名，直接從事創(chuàng)業(yè)投資運(yùn)作業(yè)務(wù)。
風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：通常發(fā)生在創(chuàng)投領(lǐng)域，是指政府投資基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)給予一定的補(bǔ)助，該補(bǔ)助一般是在創(chuàng)投機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成投資交易后自行申請(qǐng)，補(bǔ)助額度一般不超過(guò)實(shí)際投資額的5%或單家企業(yè)最高累計(jì)不超過(guò)500萬(wàn)元。
投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括投資前保障和投資后保障。
融資擔(dān)保：即政府投資基金根據(jù)信貸征信機(jī)構(gòu)提供的信用報(bào)告，對(duì)歷史信用記錄良好的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，采取提供融資擔(dān)保方式，支持其通過(guò)債權(quán)融資增強(qiáng)投資能力。但由于我國(guó)信用體系的不健全，融資擔(dān)保模式在實(shí)踐中并不常用。
根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》中第二條的規(guī)定可知，法律上只規(guī)定政府投資基金主要采用“股權(quán)投資”的方式進(jìn)行投資，而并未設(shè)置更多限制，也就是說(shuō)只要符合股權(quán)投資方式都是被法律所允許的，實(shí)際操作中則需要各地方各部門自行把握。
七、管理方式
2008年由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)遵照國(guó)家有關(guān)預(yù)算和財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定，建立完善的內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)管與監(jiān)督制度。引導(dǎo)基金可以專設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理與運(yùn)作事務(wù)，也可委托符合資質(zhì)條件的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理與運(yùn)作事務(wù)。
引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合下列資質(zhì)條件：
（1）具有獨(dú)立法人資格；
（2）其管理團(tuán)隊(duì)具有一定的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，具有較高的政策水平和管理水平；
（3）最近3年以上持續(xù)保持良好的財(cái)務(wù)狀況；
（4）沒(méi)有受過(guò)行政主管機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)重大處罰的不良紀(jì)錄；
（5）嚴(yán)格按委托協(xié)議管理引導(dǎo)基金資產(chǎn)。
從實(shí)踐來(lái)看，目前引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下五種，如下圖：
八、終止和退出
政府投資基金的退出可歸納為三種情形：
（一）期滿退出：政府投資基金一般應(yīng)當(dāng)在存續(xù)期滿后終止，政府投資基金終止后，并應(yīng)當(dāng)在出資人監(jiān)督下組織清算，將政府出資額和歸屬政府的收益，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有關(guān)規(guī)定及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)。
（二）適時(shí)退出：政府投資基金中的政府出資部分一般應(yīng)在投資基金存續(xù)期滿后退出，對(duì)于存續(xù)期未滿但達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的政府投資基金，可以通過(guò)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式適時(shí)退出。
（三）提前退出：通常情況下，政府出資部分同其他出資人一樣，在政府投資基金規(guī)定的存續(xù)期滿后，各出資人監(jiān)督組織基金清算，收回出資額和相應(yīng)收益并退出。
但在投資基金章程中，政府財(cái)政部門會(huì)同其他出資人約定，不需其他出資人同意，可提前退出的情況有：
（1）投資基金方案確認(rèn)后超過(guò)一年，未按規(guī)定程序和時(shí)間要求完成設(shè)立手續(xù)的；
（2）政府出資撥付投資基金賬戶一年以上，基金未開(kāi)展投資業(yè)務(wù)的；
（3）基金投資領(lǐng)域和方向不符合政策目標(biāo)的；
（4）基金未按章程約定投資的；
（5）其他不符合章程約定情形的。
政府出資從投資基金退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照投資基金章程約定的條件辦理退出；章程中沒(méi)有相關(guān)約定，應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，作為確定投資基金退出價(jià)格的依據(jù)。
九、實(shí)踐中的創(chuàng)新模式
（一）PPP+產(chǎn)業(yè)投資基金
PPP的活力在于創(chuàng)新，而政府投資基金與PPP模式的有機(jī)結(jié)合是投融資領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新，可以使項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)更加靈活，并能夠充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)。截至2015年年底，國(guó)內(nèi)共成立了780支政府引導(dǎo)基金，用于支持PPP項(xiàng)目、城鎮(zhèn)化發(fā)展、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等。
事實(shí)上在近兩年的實(shí)踐中，已經(jīng)有部分地方政府以城鎮(zhèn)化基金的名義開(kāi)啟了新的融資模式；隨著中央及有關(guān)部委推動(dòng)PPP的力度不斷加大，“PPP+產(chǎn)業(yè)投資基金”的模式也開(kāi)始出現(xiàn)并迅速被復(fù)制推廣開(kāi)來(lái)并得到認(rèn)可。而當(dāng)PPP嫁接產(chǎn)業(yè)投資基金后，能夠起到緩解地方財(cái)政投入不足，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，發(fā)揮專家技術(shù)管理優(yōu)勢(shì)，改善PPP項(xiàng)目治理模式等積極作用；從技術(shù)層面看，PPP產(chǎn)業(yè)投資基金具有投資門檻低，資金量充裕，資金籌集時(shí)間靈活，資金的使用與募集可在時(shí)間上匹配，可利用表外融資優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)等優(yōu)點(diǎn)。
主要模式：
在各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同可分成三種模式。
模式一：由省級(jí)政府出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報(bào)的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)審核后，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目需要通過(guò)省政府審核。這種模式一般政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)還是有隱性的擔(dān)保。如下圖:
模式二：由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級(jí)，地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個(gè)融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。如下圖：
模式三：有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的實(shí)業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實(shí)業(yè)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。如下圖：
退出機(jī)制：
PPP產(chǎn)業(yè)投資基金退出方式與通常的產(chǎn)業(yè)投資基金大同小異，大體上也有三種：
（1）項(xiàng)目清算：項(xiàng)目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，通過(guò)項(xiàng)目投資公司清算（或注冊(cè)資本減少）的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。
（2）股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓：股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，由政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行股權(quán)回購(gòu)；或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司或其它投資者。
（3）資產(chǎn)證券化：資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟后，通過(guò)將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。
（二）PE+上市公司+政府引導(dǎo)基金
此種模式是從“PE+上市公司”演變而來(lái)的，“PE+上市公司+政府引導(dǎo)基金”也被稱作“并購(gòu)基金3.0版本”，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，去年以來(lái)匆忙上馬的眾多上市公司產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金，除了設(shè)立的一紙公告之外，半數(shù)左右的并購(gòu)基金在一年內(nèi)幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的進(jìn)展，進(jìn)展慢的原因除了機(jī)制問(wèn)題外，最關(guān)鍵的因素在于PE和上市公司兩方的資源不夠，找不到項(xiàng)目，或者即使找到項(xiàng)目了，資金實(shí)力又明顯不足，近期上市公司產(chǎn)業(yè)并購(gòu)基金正在努力通過(guò)機(jī)制的變通來(lái)盤活更多的資源，即“PE+上市公司+政府引導(dǎo)基金”模式。
PE、上市公司、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金三者捆綁合作可以發(fā)揮出各方的優(yōu)勢(shì)，一方面，大部分政府引導(dǎo)基金在選擇合作方時(shí)，除了看重知名的PE機(jī)構(gòu)的基金管理能力以外，格外看重退出渠道，而上市公司在這一方面有天然的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)捆綁上市公司和知名PE機(jī)構(gòu)，政府引導(dǎo)基金解決了退出渠道和持續(xù)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，同時(shí)也是創(chuàng)新政府投資基金的投資方式；另一方面，此模式可以通過(guò)發(fā)揮財(cái)政資金的的杠桿放大作用，再次放大資金規(guī)模，能夠為PE和上市公司帶來(lái)豐沛的資源，解決項(xiàng)目缺乏和資金不足的難題。
此模式可以達(dá)成PE、上市公司、政府引導(dǎo)基金三方共贏，實(shí)踐中也很受青睞，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前通過(guò)“PE+上市公司+政府引導(dǎo)基金”模式展開(kāi)運(yùn)營(yíng)的，已有恒泰艾普、洲明科技、華工科技、碩貝德等十多家上市公司。
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的今天，做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用已成為本屆政府的經(jīng)濟(jì)政策之一，而政府投資基金正是其有利的抓手，政府投資基金可充分利用政府的政策優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)吸引社會(huì)資本，讓社會(huì)資本的效率、速度發(fā)揮其作用。但吸引社會(huì)資本容易，而如何與社會(huì)資本無(wú)縫融合，發(fā)揮“混合資本”的整合優(yōu)勢(shì)，是諸多政府投資基金面臨的難題。
